Con Deliberazione n. 371/2019/PRSE/Verona, depositata il 20 dicembre 2019, la Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per il Veneto, ha segnalato al Comune di Verona criticità ed irregolarità – senza adozione di apposita pronuncia – a seguito dell’esame della relazione redatta dall’Organo di Revisione, in relazione al Conto Consuntivo dell’esercizio finanziario 2016. La “Fondazione Bentegodi” ha utilizzato la contabilità finanziaria al posto di quella economico-patrimoniale.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, in base alle risultanze
della relazione resa dall’Organo di Revisione, esaminato il questionario sul Rendiconto
per l’esercizio 2016 del Comune di Verona (VR):
– rileva il l’approvazione del rendiconto oltre i termini di legge;
– invita l’Ente ad attento monitoraggio degli organismi partecipati, in relazione alla
verifica della legittima detenzione delle partecipazioni e, una volta che la sussistenza
di questa sia verificata, ad attuare tutte le misure che consentano alla governance
societaria di garantire la finalizzazione ad interesse pubblico delle attività espletate
dai suddetti organismi;
– accerta il reiterato riconoscimento di debiti fuori bilancio ed invita l’Ente ad attuare
ogni misura organizzativa volta ad evitare il ripetersi del fenomeno negli esercizi
futuri.
I Giudici del Controllo del Veneto sottolineano preliminarmente che il Comune di Verona era stato destinatario di pronuncia inerente al Rendiconto per l’esercizio 2015 e il Bilancio di Previsione per l’esercizio 2015 (Deliberazione n. 485/2018/PRSE), con cui la Sezione aveva accertato: il basso grado di realizzo dell’evasione tributaria, la necessità di un attento monitoraggio della vicenda giudiziaria e finanziaria afferente il project financing per il Traforo delle Torricelle; l’adozione delle misure atte a prevenire il formarsi di nuovi debiti fuori bilancio; la necessità di una più attenta governance nei confronti dei propri organismi partecipati; la mancata costituzione del fondo per perdite societarie di cui all’art. 21 del Dlgs 175/2016; l’approvazione in ritardo del rendiconto di gestione dell’esercizio 2015, avvenuta il 19 maggio 2016.
L’approfondimento svolto sui contenuti del questionario e della documentazione inerente al Rendiconto per l’esercizio 2016 restituisce un quadro istruttorio caratterizzato dai seguenti profili di criticità.
1. Approvazione del rendiconto oltre i termini di legge.
Il Rendiconto risulta approvato l’11 maggio 2017, ossia oltre il termine del 30 aprile previsto dall’art. 227 del TUEL. La mancata approvazione del Rendiconto costituisce sintomo di criticità o di difficoltà dell’Ente locale di fare corretta applicazione della normativa e dei principi contabili che disciplinano l’intera materia, atteso che il rendiconto della gestione rappresenta un momento essenziale del processo di pianificazione e di controllo sul quale si articola l’intera gestione dell’Ente. Ciò vale evidentemente anche per il ritardo con cui si approva il Rendiconto, considerato peraltro che lo stesso riveste carattere di atto d’urgenza che può essere approvato anche nelle particolari situazioni indicate all’art. 38 del TUEL.
Conseguentemente, come riporta il testo della delibera, la mancata approvazione del rendiconto entro il termine del 30 aprile causa ora, in virtù dell’articolo 227, comma 2-bis l’attivazione della procedura prevista dal comma 2 dell’articolo 141 del TUEL (1).
Ad aggravare ancor di più la situazione si aggiunge, da ultimo, il D.L. 24 giugno 2016, n. 113, che all’art. 9, comma 1-quinquies così dispone: “In caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato e del termine di trenta giorni dalla loro approvazione per l’invio dei relativi dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 13 della L. 196/2009, compresi i dati aggregati per voce del piano dei conti integrato, gli enti
territoriali, (…), non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano adempiuto. È fatto altresì divieto di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della disposizione del precedente periodo”.
2. Mancata corrispondenza tra residui passivi e debiti esposti nello stato
patrimoniale.
Il Collegio segnala che la voce: – debiti verso fornitori, per € 27.865.520,44 – non coincide con la rispettiva massa debitoria a causa a causa dell’esclusione di alcuni residui, in sostanza, sono stati esposti debiti per € 49.484.980,62 invece dell’importo corretto, pari ad € 54.934.550,16.
Il Comune di Verona ha riferito che la problematica è insorta a causa della ritardata implementazione del nuovo applicativo informatico, volto all’integrazione tra contabilità e patrimonio, a supporto della corretta gestione di questa tipologia di operazioni.
A tal proposito la Sezione pur non potendo esimersi dal rilevare che l’esercizio 2016 è stato il primo anno di applicazione della contabilità armonizzata, e inoltre, in corso d’istruttoria, ha verificato che nell’esercizio 2017 residui e debiti sono stati completamente allineati, ha comunque raccomandato all’Ente di porre attenzione all’implementazione di tale sistema integrato, garantendone la coerenza, necessaria a garantire i predetti scopi.
3. Reiterato riconoscimento di debiti fuori bilancio.
La Sezione del Controllo della Corte dei Conti Veneto ha rilevato che nel corso del 2016 erano stati riconosciuti debiti fuori bilancio derivanti sostanzialmente dalla conclusione di contenziosi risalenti nel tempo, in sede di istruttoria ha chiesto di relazionare in merito al riconoscimento di debiti fuori bilancio nel 2017 e 2018, alle vertenze ancora in corso, oltre ad esprimere un giudizio sulla congruità degli accantonamenti effettuati per far fronte alle passività derivanti da ulteriori eventuali soccombenze in giudizio.
Il Comune di Verona, con nota di risposta del 26 settembre 2019, ha risposto evidenziando che i debiti fuori bilancio riconosciuti nell’esercizio 2016 si riferiscono a contenziosi sorti negli anni ’80 e ’90 che sono giunti a conclusione mediante sentenza soltanto nel corso dell’esercizio 2016.
L’Ente ha poi riferito, proprio per evitare il riformarsi di analoghe situazioni per il futuro, di aver provveduto all’adozione di adeguate misure interne finalizzate ad un più rigoroso rispetto della procedura di spesa.
Inoltre, nel corso degli esercizi 2018 e 2019 si è proceduto alla revisione del regolamento
di contabilità con una più dettagliata e stringente normativa in materia di debiti fuori
bilancio.
Quanto alle vertenze ancora in essere, il Comune di Verona ha riferito che nel mese di
settembre 2018 si è proceduto ad una indagine conoscitiva interna presso le varie unità
organizzative dell’ente alle quali si è richiesto di segnalare tutte le vertenze in essere.
Dalla rilevazione sono emersi contenziosi con rischio di soccombenza per un importo
complessivo di euro 4.083.166,96.
In sede di formazione del bilancio di previsione 2019 si è nel frattempo proceduto ad un
ulteriore accantonamento di euro 459.700,00, che sommato alle somme accantonate nel corso dei primi mesi del 2019 per segnalazioni di altro contenzioso con rischio di soccombenza per un importo di euro 4.590.000,00 ha portato l’importo complessivo degli accantonamenti per rischi da contenzioso ad euro 8.991.317,71 a fronte di contenziosi segnalati per euro 8.673.166,96.
A tal riguardo il Collegio che la tempestività della segnalazione dell’insorgenza di tali debiti e del loro riconoscimento consente di evitare l’insorgere di ulteriori passività a carico dell’ente, quali, ad esempio, eventuali interessi o spese di giustizia.
4. Criticità sugli organismi partecipati.
Dall’esame della Relazione della Gestione per l’esercizio finanziario 2016, veniva
esposto dall’Organo di Revisione del Comune di Verona che non era pervenuta l’asseverazione dei crediti / debiti al 31/12/2016 dei seguenti organismi partecipati:
- Veronafiere (partecipata al 37%),
- Consiglio di Bacino Veronese (partecipata al 28%),
- Consorzio Bacino Imbrifero Montano dell’Adige,
- Fondazione Arena di Verona (partecipata al 40%),
- Fondazione Scaligera per la Locazione (di cui è stata deliberata l’estinzione dal CdA in data 27 aprile 2018),
- Fondazione M. Bentegodi (partecipata al 100%),
- Fondazione Iorio (partecipata al 20%),
- Veronesi nel Mondo Onlus (partecipazione diretta).
La Corte chiedeva pertanto all’Ente di relazionare in merito al fine di dare evidenza della governance sui suddetti organismi partecipati, anche in un’ottica di consolidamento dei conti.
L’Ente, in merito alla mancata asseverazione dei crediti/debiti di alcuni organismi
partecipati, ha segnalato che:
– il Consiglio di Bacino Veronese, il Consorzio Bacino Imbrifero Montano dell’Adige, la Fondazione Scaligera per la Locazione, la Associazione Veronesi nel Mondo e la Fondazione Iorio, non avevano per l’esercizio 2016 né crediti né debiti nei confronti del Comune di Verona. La mancata asseverazione, quindi, da parte di rispettivi organi revisori, non ha prodotto alcun effetto.
– la Fondazione Arena ha puntualmente prodotto il prospetto crediti/debiti firmato dal
Direttore Amministrativo, ma non asseverato dal Collegio dei Revisori.
– Veronafiere Spa non ha prodotto la dovuta asseverazione.
– la Fondazione M. Bentegodi, dopo una prima richiesta di asseverazione ha inviato un prospetto asseverato recante crediti/debiti pari a zero.
La Corte dei Conti ha chiesto infine di fornire le necessarie informazioni in merito ai 18 citati organismi partecipati e sulla loro governance, specificando se ne fossero derivati oneri per il bilancio comunale, oltre a riferire in merito all’assunzione di eventuali determinazioni volte alla loro razionalizzazione.
L’Ente, in relazione alle perdite registrate dalle due società partecipate dirette e dalle 14
partecipate indirette di primo livello, ha assicurato che non sono derivati oneri a carico
del bilancio comunale.
Nell’esercizio 2016 i magistrati contabili hanno accertato la somma di euro 12.764.401,99 per dividendi distribuiti da varie società partecipate, per cui l’esito complessivo della gestione degli organismi partecipati non rappresenta un elemento di criticità, almeno sotto il punto di vista finanziario.
Per quanto concerne gli ulteriori chiarimenti richiesti, le cui risposte sono state fornite dalla Direzione Aziende partecipate, ufficio comunale competente in materia, la Corte dei Conti ricava le seguenti informazioni degne di rilievo:
1) una serie di partecipazioni sfugge alle maglie del controllo del Comune di Verona,
a causa di invocate disposizioni contenute nel TUSP, di varia natura (partecipazioni a
controllo pubblico ma con assenza di coordinamento tra soci, partecipazioni non a
controllo pubblico, ecc.);
2) la Fondazione Bentegodi, cronicamente in perdita, ha ritenuto di risolvere la
criticità mediante l’adozione della contabilità in uso per gli enti locali, disapplicando
quella economico – patrimoniale: in tal modo, non figurando più gli ammortamenti come componenti negative, il risultato di fine esercizio è migliorato nel 2017 e diventato positivo nel 2018.
In relazione al punto 1), la Sezione per il Controllo ricorda che il Consiglio di Stato, con sentenza n. 578/2019, chiamato a decidere sulla legittima detenzione, da parte di un ente locale, di una partecipazione pulviscolare, l’ha ritenuta compatibile con lo svolgimento di un servizio di interesse generale se “valutato come necessario a soddisfare i bisogni della collettività di riferimento”, rilevando come il predetto presupposto possa non essere dimostrato in caso di assenza di adeguati strumenti di coordinamento con le partecipazioni detenute da altri soggetti pubblici (attraverso patti parasociali o norme statutarie) finalizzato a poter incidere sulle scelte strategiche della società, in particolare sotto il profilo della funzionalizzazione al soddisfacimento di interessi generali.
La Sezione si riserva di conseguenza ogni ulteriore approfondimento istruttorio
allo scopo di verificare l’effettiva situazione in cui si trovano le menzionate società partecipate dal Comune di Verona, a fini di controllo dei connessi adempimenti da parte dell’Ente, previa verifica di legittimità della detenzione della partecipazione.
In relazione al punto 2), ricordato innanzitutto che grava sulle società di diritto
privato l’obbligo di rendicontazione a mezzo della contabilità economico-patrimoniale,
va qui evidenziato il valore informativo che tale tipo di contabilità riveste per la
governance delle società partecipate da parte dell’ente locale. Sicché, rendere un
“bilancio finanziario” anziché un “bilancio economico-patrimoniale” equivale a trascurare tutte le componenti non numerarie, che invece sono quelle che maggiormente rilevano per valutare le condizioni di economicità della gestione da un punto di vista privatistico.
Il bilancio consolidato è lo strumento informativo primario di dati patrimoniali, economici e finanziari del gruppo inteso come un’unica entità economica distinta dalle singole società e/o enti componenti il gruppo, che assolve a funzioni essenziali di informazione, sia interna che esterna.
Per quanto sopra, la Corte dei Conti stigmatizza l’operazione attuata dalla Fondazione Bentegodi, che ha ritenuto di non fare emergere l’ennesima perdita di esercizio mediante l’adozione della contabilità in uso per gli enti locali disapplicando quella economico – patrimoniale, poiché tale modo di operare inquina la corretta rappresentazione delle informazioni che rilevano ai fini della governance della società e dei corretti adempimenti previsti dal Testo unico sulle società partecipate.
La Deliberazione della Corte dei Conti è stata obbligatoriamente pubblicata, come indicato dalla Delibera, ai sensi dell’art. 31 del D.Lgs. 33/2013 nella sezione Amministrazione Trasparente, Controlli e Rilievi sull’Amministrazione del Comune di Verona.
Ora non resta verificare gli esiti dell’attivazione (o meno) della procedura prevista dal comma 2 dell’articolo 141 del TUEL (1).
Alberto Speciale
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(1): Art. 141, comma 2 TUEL: Nella ipotesi di cui alla lettera c) del comma 1, trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia stato predisposto dalla giunta il relativo schema, l’organo regionale di controllo nomina un commissario affinché lo predisponga d’ufficio per sottoporlo al consiglio. In tal caso e comunque quando il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla giunta, l’organo regionale di controllo assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all’amministrazione inadempiente. Del provvedimento sostitutivo è data comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio.
