La Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, ha individuato 7.154 organismi partecipati in via diretta e indiretta dagli enti territoriali e ha rilevato 101.478 partecipazioni, di cui 23.154 dirette e 78.324 indirette, per la maggior parte riferite ai Comuni (quasi il 97%) e localizzate prevalentemente al Nord Italia (75%). Nell’esercizio 2018 è in perdita circa il 23% delle 2.656 società a controllo pubblico, con un risultato d’esercizio negativo che si attesta sul valore di 555 milioni di euro.
«(…) Il Collegio dei Revisori della Regione non ha asseverato le risultanze contabili degli enti Fondazione La Biennale di Venezia ed ARPAV, mentre è stato sollecitato il monitoraggio della società Veneto Strade S.p.A.. Circa il rispetto delle disposizioni in materia di trasparenzada parte delle società partecipate dirette, è stata rilevata, anche per il 2019, una limitata applicazione, soprattutto con riferimento alle partecipate dirette Veronafiere S.p.A. e Veneto Nanotech S.c. a r.l. in liquidazione, entrambe in corso di dismissione da parte della Regione. (…)»
È quanto emerge dal referto della Sezione delle Autonomie della magistratura contabile riguardante la regione Veneto, approvato nell’adunanza del 21 luglio 2021 (depositato in Segreteria il 9 agosto) con Delibera n. 15/2021 su “Gli organismi partecipati dagli enti territoriali e sanitari” che analizza, attraverso i dati disponibili aggiornati al 2018, la diffusione, la rilevanza economica e la tendenza evolutiva del fenomeno delle partecipazioni pubbliche, anche alla luce delle verifiche operate sulle singole realtà territoriali dalle Sezioni regionali di controllo.
Ad un quinquennio di distanza dalla promulgazione del D.Lgs. n. 175/2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), l’indagine dei giudici contabili esamina i risultati economici e finanziari degli organismi partecipati dagli enti territoriali e sanitari. L’obiettivo dell’analisi è quello di esaminare l’impatto delle esternalizzazioni sui bilanci degli enti partecipanti, verificando, inoltre, in quale misura gli stessi enti si siano attenuti all’obbligo di ricondurre il mantenimento delle partecipazioni nell’alveo dei principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa.
Il sistema delle partecipazioni pubbliche rappresenta un nodo cruciale per la vita economica del Paese, tuttavia, le amministrazioni in alcuni casi hanno utilizzato tale strumento privatistico al fine di eludere i vincoli di finanza pubblica. Le gestioni condotte nell’inosservanza dei principi stabiliti dalla normativa di settore hanno generato conseguenze finanziarie con perdite economiche accumulate dagli organismi partecipati che si sono riversate, pesantemente, sugli equilibri di bilancio degli enti partecipanti.
Il quadro complessivo è variegato: si registrano alcuni progressi rispetto alla precedente rilevazione, ma il cammino verso il pieno adeguamento ai canoni imposti dalla normativa di settore appare ancora lungo da percorrere.
Nei servizi pubblici locali meno di 1/5 delle società controllate è in perdita (16,36%), mentre nei servizi strumentali quasi 1/3 (27,73%) presenta un risultato di esercizio negativo.
Come rilevato dalla Corte dei Conti in passato, gli enti tendono a “conservare” le partecipazioni detenute, senza alcun intervento di razionalizzazione, con percentuali superiori all’80%. Questo si riscontra diffusamente nei Comuni mentre le Province/Città metropolitane e Regioni/Province Autonome hanno dimostrato condotte più attive. Infatti, i Comuni hanno scelto di mantenere le partecipazioni (con o senza interventi di razionalizzazione) nell’87,38% dei casi, a fronte di un valore del 59,48% e del 67,52%, rispettivamente, delle Regioni/Province autonome e delle Province/Città metropolitane.
I rapporti che intercorrono, sotto il profilo giuridico, economico e finanziario, tra gli enti partecipanti e i loro organismi partecipati presentano un “saldo” a favore degli enti partecipanti per un valore di oltre due miliardi di euro. I debiti si concentrano in un minor numero di organismi partecipati rispetto a quelli che registrano crediti verso gli enti partecipanti.
Nell’area dei servizi pubblici locali si registra la maggiore concentrazione degli affidamenti in termini sia di numerosità delle procedure sia di impegni di spesa. Tuttavia, la forma di affidamento prevalente dei servizi pubblici locali resta quella diretta.
Per gli enti sanitari, sono stati individuati 149 organismi partecipati in via diretta e indiretta e sono state rilevate, per le società partecipate, 267 partecipazioni, di cui 238 dirette e 29 indirette.
Nell’esercizio esaminato, registrano perdite 19 società su 90 (21,11%), con un risultato d’esercizio negativo pari a circa 3,9 milioni di euro. Per le società partecipate dagli enti sanitari il risultato dell’esercizio, aggregato a livello di comparto, riporta una netta prevalenza degli utili rispetto alle perdite, sia per gli organismi a controllo pubblico che per quelli non a controllo pubblico.
L’analisi degli esiti della revisione periodica ha riguardato, per la prima volta, anche gli enti sanitari, evidenziando un rilevante numero di società (34,65%) per le quali si sarebbero dovute adottare misure di razionalizzazione.
Da pagina 224 a pagina 228 la Relazione analizza la regione Veneto. Le verifiche svolte dalla Sezione di Controllo, in continuità con quelle svolte negli esercizi precedenti, hanno avuto, principalmente, riguardo a profili ordinamentali e ad assetti organizzativi delle gestioni esternalizzate. Così, nell’ambito delle verifiche relative al giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione per l’esercizio 2019, con riferimento al conto consolidato ed alle partecipate regionali, la Sezione ha dato atto del progressivo miglioramento della governance societaria, attraverso un processo organizzativo iniziato già dal 2018 e proseguito nel 2019, che ha consentito di registrare ulteriori ampliamenti nel perimetro soggetto al controllo ed al coordinamento regionale.
È proseguito pertanto il percorso volto ad ottimizzare la gestione delle registrazioni contabili con riferimento ai soggetti partecipati al fine di una più compiuta conoscenza da parte della Regione dei bilanci e degli esiti delle gestioni esternalizzate, pur a fronte dei dichiarati rallentamenti registrati nel 2020 a causa dell’epidemia pandemica. Il piano di razionalizzazione periodica per il 2019 sconta una generale difficoltà nel completamento dei processi di dismissione, entro termini certi e definiti, delle società direttamente ed indirettamente partecipate, che la Regione ha valutato non soddisfacessero i requisiti di legge per il mantenimento.
La Regione Veneto detiene, alla data del 31 dicembre 2019, n. 13 partecipazioni dirette e n. 12 partecipate indirette. Di queste, sono ancora in corso le procedure di dismissione per n. 2 società a partecipazione dirette e per n. 11 società a partecipazione indiretta. Nel corso del 2019 si è registrata la dismissione di una società partecipata diretta e di n. 2 partecipate indirette. Quindi cumulativamente, a partire dal 2017, anno di avvio del processo di razionalizzazione di cui al Testo Unico delle società a partecipazione pubblica, risultano complessivamente dismesse n. 4 società partecipate dirette e n. 11 società partecipate indirette.
Per quanto riguarda le società detenute dalla Finanziaria regionale Veneto Sviluppo S.p.A., la Regione del Veneto ha fornito, nel proprio Piano di razionalizzazione periodica, una rappresentazione aggiornata del portafoglio d’investimento della stessa Finanziaria regionale. Nel dettaglio, alla data del 31 dicembre 2019 il portafoglio partecipativo di Veneto Sviluppo S.p.A. risulta composto da n. 28 partecipazioni, di cui n. 3 partecipazioni in società assoggettate a procedure di liquidazione e n. 7 partecipazioni in società dichiarate fallite (al 31 dicembre 2017 erano n. 34 partecipazioni e al 31 dicembre 2018 erano n. 31 partecipazioni).
Anche nel caso delle società partecipate da Veneto Sviluppo S.p.A., si registrano tempi lunghi nelle procedure di dismissione e la permanenza nel portafoglio di società fallite da numerosi anni (in un caso dal 2011 ed in tre dal 2013). In tale contesto si collocano le articolate verifiche svolte dalla Sezione regionale.
Circa il rispetto delle disposizioni in materia di trasparenza da parte delle società partecipate dirette, è stata rilevata, anche per il 2019, una limitata applicazione, soprattutto con riferimento alle partecipate dirette Veronafiere S.p.A. e Veneto Nanotech S.c. a r.l. in liquidazione, entrambe in corso di dismissione da parte della Regione. In particolare, Veronafiere S.p.A., a partecipazione maggioritaria pubblica, non ha dato corso agli obblighi previsti dalla normativa sulla trasparenza e non ha attivato un sito “Amministrazione Trasparente”; Veneto Nanotech S.c. a r.l., in liquidazione, non ha attivato un proprio sito web, né la Regione ha pubblicato nel proprio sito “Amministrazione trasparente”, le informazioni previste.
In merito alla verifica dei risultati d’esercizio delle partecipate regionali rientranti nel “perimetro di consolidamento 2019” la Sezione, pur nell’incompletezza dei dati trasmessi, motivata con l’emergenza sanitaria, ha evidenziato che tutte le società partecipate regionali esaminate (ad eccezione della società Veneto Innovazione S.p.A., di cui non erano ancora disponibili, in sede di parifica, i dati definitivi dell’esercizio 2019, in quanto il bilancio non risultava ancora approvato) hanno fatto registrare al 31 dicembre 2019 un utile, confermando i risultati positivi dello scorso esercizio. Anche i risultati d’esercizio 2019 degli enti strumentali regionali, rientranti nel perimetro di consolidamento, trasmessi nelle more dell’approvazione dei relativi bilanci, hanno registrato per la quasi totalità risultati positivi.
La Sezione ha analizzato le attività preliminari, necessarie all’approvazione del bilancio consolidato 2019, considerato che lo stesso doveva essere approvato entro il 30 settembre 2021. È emerso che, rispetto all’esercizio precedente, in recepimento ai rilievi della Sezione, l’elenco 1 “Gruppo Amministrazione Pubblica – G.A.P.” è stato ampliato di ulteriori n. 12 enti, valutati come organismi strumentali della Regione a seguito di un’istruttoria condotta dalla Direzione Partecipazioni Societarie ed Enti regionali, nel corso dell’esercizio 2019. Per quanto riguarda le verifiche delle partite creditorie e debitorie fra la Regione e le proprie partecipate, anche per il 2019 in sede di asseverazione sono emerse discordanze, seppur motivate, che non sono state ancora sanate.
Il Collegio dei Revisori della Regione non ha asseverato le risultanze contabili degli enti Fondazione La Biennale di Venezia ed ARPAV, mentre è stato sollecitato il monitoraggio della società Veneto Strade S.p.A. in vista della doverosa tempestiva riconciliazione delle posizioni creditorie e debitorie disallineate.
La Sezione, pur valutando favorevolmente l’ampliamento del Gruppo Amministrazione Pubblica, ha rappresentato la necessità che lo stesso G.A.P. ed il perimetro di consolidamento possano comprendere, per i prossimi esercizi, il maggior numero di partecipate regionali per rendere le risultanze del Bilancio consolidato sempre più complete e rappresentative dell’intero “Gruppo Regione”.
La Sezione ha raccomandato, inoltre, un costante ed incisivo monitoraggio dei processi di razionalizzazione delle partecipate regionali, dirette ed indirette, al fine di accelerare le procedure di dismissione programmate ed ampliare la vigilanza sulle partecipate da far permanere nel perimetro di consolidamento della Regione. Nell’ambito del controllo sui bilanci di previsione e sui rendiconti degli enti locali, la Sezione vigila ed effettua il costante monitoraggio sull’andamento gestionale degli organismi partecipati dai singoli Comuni, nonché dalle Province e dalla Città metropolitana di Venezia le problematiche maggiormente ricorrenti, emerse dalle deliberazioni della Sezione, sono riconducibili essenzialmente alle seguenti fattispecie:
– concessione di finanziamento da parte dell’ente alla propria società partecipata, con possibilità di mancata restituzione e nessun accantonamento prudenziale nell’esercizio di riferimento (del. n. 54/2020/PRSP);
– omesso accantonamento al fondo per le perdite degli organismi partecipati, pur in presenza di partecipazioni dirette e a fronte di situazioni evidenti di rischio per l’ente (del. n. 357/2019/PRSP; n. 361/2019/PRSP; n. 58/2020/PRSP; n. 73/2020/PRSP);
– carenza di governance esercitata dall’ente sugli organismi partecipati (del. n. 340/2019/PRSP; n. 6/2020/PRSP; n. 84/2020/PRSP; n. 92/2020/PRSP; n. 93/2020/PRSP; n. 105/2020/PRSP; n. 115/2020/PRSP; n. 116/2020/PRSP);
– mancata asseverazione dei rapporti debito/credito con le proprie partecipate, prevista dall’art. 11, co. 6, lett. J) del d. lgs n. 118/2011 (del. n. 340/2019/PRSP; n. 54/2020/PRSP; n. 73/2020/PRSP; n. 87/2020/PRSP; n. 112/2020/PRSP);
– presenza di società partecipate in perdita (del. n. 357/2019/PRSP; n. 361/2019/PRSP; n. 6/2020/PRSP; n. 33/2020/PRSP; n. 58/2020/PRSP; n. 112/2020/PRSP).
L’analisi, per completezza di informazione, richiama gli esiti dell’indagine e le conclusioni rese dalla Sezione laddove con specifico riguardo ai risultati economico-finanziari delle 93 società partecipate oggetto di osservazione, è stato evidenziato che “uno degli elementi principali per una governance efficace ed efficiente è costituito dal rafforzamento del monitoraggio periodico sull’andamento delle società e degli altri organismi partecipati, nonché da un più accurato esame degli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati, al fine di attuare le opportune azioni correttive, anche in relazione a possibili squilibri economico-finanziari, rilevanti per il bilancio dell’ente territoriale. Infatti, anche se nell’utilizzo degli strumenti privatistici da parte di soggetti pubblici il perseguimento delle finalità di interesse generale è prioritario rispetto alla logica del profitto, risulta comunque essenziale il canone gestionale minimo caratterizzante l’iniziativa d’impresa, rappresentato dall’economicità, la quale esige che l’attività avviata generi, in tempi ragionevoli, flussi in entrata tali quantomeno da coprire quelli in uscita, così da escludere che il soggetto possa sistematicamente operare in perdita. La realizzazione dell’equilibrio economico finanziario diviene determinante per il perseguimento delle finalità istituzionali da parte dell’ente territoriale, per cui detto equilibrio deve costituire, a sua volta, un obiettivo fondamentale, il cui mancato perseguimento condiziona la stessa funzionalità dell’ente. Sotto tale ultimo profilo, la Sezione richiama infine l’attenzione degli enti territoriali sulla presenza di perdite significative nella gestione operativa di alcune società partecipate”.
Alberto Speciale
